Sanktionsregelungen im SGB II – verfassungswidrig?

Längst überfällige verfassungsrechtliche Überprüfung des Hartz IV-Sanktionskomplexes steht an

Zwei richtungsweisende Urteile des Bundesverfassungsgerichts zur „Hartz-IV-Reform“ gab es bereits. Doch musste das Bundesverfassungsgericht nie über die Verfassungsmäßigkeit der seit langem im Zentrum der Kritik stehenden Sanktionsnormen entscheiden; das Sozialgericht Gotha hat mit seinem Vorlagebeschluss vom 26.05.2015 das Herzstück der Hartz-IV – Gesetzesänderung angegriffen.1 Inzwischen hat das Sozialgericht Dresden in einem Urteil erklärt, es teile die Meinung des Gothaer Gerichts.2 Auch der deutsche Caritas-Verband und die Diakonie Deutschland begrüßen den Vorlagebeschluss.3 Im Folgenden soll die Argumentation aus Gotha skizziert und die Chancen des Vorlageschlusses vor dem Bundesverfassungsgericht bewertet werden.
Wollte man die Aussage des Sozialgerichts Gotha auf einen Satz reduzieren, so wäre es dieser:

Die Unterschreitung des soziokulturellen Existenzminimums durch Sanktionen ist nie gerechtfertigt – auch nicht bei vorsätzlicher Insubordination der Leistungsbezieher.

Der Ausgangsfall hat augenscheinlich nichts Dramatisches, da er nur den Alltag in den deutschen Jobcentern widerspiegelt: Der Kläger lehnte ein Arbeitsangebot des Jobcenters ab, daraufhin wurden ihm 30% seiner Sozialleistungen, nach Ablehnung eines Probearbeitens weitere 30% gekürzt, gestützt auf die §§ 31, 31 a und 31b SGB II. Darauf zieht er vor Gericht und beruft sich auf die Verfassungswidrigkeit dieser Normen.
Gotha setzte das Verfahren zur Vorlage an das BVerfG aus und sah sowohl das Grundrecht auf das soziokulturelle Existenzminimum aus Art. 20 I i.V.m. Art. 1 I, als auch Art. 2 II 1 und Art. 12 des Grundgesetzes als verletzt an.
Dabei geht das Gericht von der Annahme aus, dass das Verfassungsrecht auf Existenzminimum gleichermaßen physische Existenz und Teilhabe am sozio-kulturellen Leben umfasst und somit ein einheitliches Grundrecht darstellt – was in der rechtswissenschaftlichen Literatur durchaus umstritten ist. Hier wird teilweise vertreten, dass eine Kürzung des Existenzminimums am „Randbereich“, der die soziokulturellen Bedürfnisse abdecke, vertretbar sei.
Jedoch befindet sich das Sozialgericht Gotha argumentativ auf einer Linie mit dem BVerfG, denn dieses hatte das Grundrecht auf das soziokulturelle Existenzminimum in seiner Entscheidung aus dem Jahr 2010 als eine „einheitliche grundrechtliche Garantie“4 charakterisiert. Insoweit stimmt der Ausgangspunkt überein und eine positive Aufnahme des Vorlagebeschlusses durch das Bundesverfassungsgericht erscheint möglich. Doch zeichnen wir die Argumentation des Vorlagebeschlusses differenzierter nach, um seine Chancen genauer einschätzen zu können.
Konkret angegriffen werden die §§ 31, 31a und 31b des SGB II. Diese Normen stellen den Kern der Neuregelungen des SGB II aus dem Jahr 2005 dar. Sie lauten:

§ 31 Pflichtverletzungen
(1) Erwerbsfähige Leistungsberechtigte verletzen ihre Pflichten, wenn sie trotz schriftlicher Belehrung über die Rechtsfolgen oder deren Kenntnis
1. sich weigern, in der Eingliederungsvereinbarung oder in dem diese ersetzende Verwaltungsakt nach § 15 Absatz 1 Satz 6 festgelegte Pflichten zu erfüllen, insbesondere in ausreichendem Umfang Eigenbemühungen nachzuweisen,
2. sich weigern, eine zumutbare Arbeit, Ausbildung, Arbeitsgelegenheit nach § 16 d oder ein nach § 16 e gefördertes Arbeitsverhältnis aufzunehmen, fortzuführen oder Anbahnung durch ihr Verhalten verhindern,
3. eine zumutbare Maßnahme zur Eingliederung in Arbeit nicht antreten, abbrechen oder Anlass für den Abbruch gegeben haben.
Dies gilt nicht, wenn erwerbsfähige Leistungsberechtigte einen wichtigen Grund für ihr Verhalten darlegen und nachweisen.
[…]
§ 31 a Rechtsfolgen
(1) Bei einer Pflichtverletzung nach § 31 mindert sich das Arbeitslosengeld II in einer ersten Stufe um 30 Prozent des für die erwerbsfähige leistungsberechtigte Person nach § 20 maßgebenden Regelbedarfs. Bei der ersten wiederholten Pflichtverletzung nach § 31 mindert sich das Arbeitslosengeld II um 60 Prozent des für die erwerbsfähige leistungsberechtigte Person nach § 20 maßgebenden Regelbedarfs. Bei jeder weiteren wiederholten Pflichtverletzung nach § 31 entfällt das Arbeitslosengeld vollständig.
[…]
§ 31 b
(1) Der Auszahlungsanspruch mindert sich mit Beginn des Kalendermonats, der auf das Wirksamwerden des Verwaltungsaktes folgt, der die Pflichtverletzung und den Umfang der Minderung der Leistung feststellt. In den Fällen des § 31 Absatz 2 Nummer 3 tritt die Minderung mit Beginn der Sperrzeit oder mit dem Erlöschen des Anspruchs nach dem Dritten Buch ein. Der Minderungszeitraum beträgt drei Monate.
[…]

Verstoß gegen Art. 20 I i.V.m. Art. 1 I GG

Nach dem BVerfG muss der gesamte Leistungsumfang zugleich Mindestinhalt sein, der „in jedem Fall und zu jeder Zeit gewährleistet sein muss“5. Es hatte festgestellt, dass das Grundrecht aus Art. 20 I i.V.m. Art. 1 I GG der Konkretisierung durch den Gesetzgeber bedarf und dieser dabei Gestaltungsspielraum habe, aber nur, was die Höhe des Anspruchs angeht, denn dem Grunde nach sei er unumstößlich und von der Verfassung vorgegeben.
Gotha ist nun der Ansicht, dass ein Eingriff durch Sanktionen grundsätzlich unzulässig sei, da Art. 1 I GG unverfügbar sei. Habe der Gesetzgeber erst einmal Leistungen zur Deckung des Existenzminimums festgelegt, so müsse er sich daran messen lassen. Der durch den Gesetzgeber zuerkannte Leistungsanspruch sei nunmehr unmittelbar verfassungsrechtlich geschützt.
Darüber hinaus gäben die §§ 20 ff. SGB II zwar die Regelbedarfsberechnung vor, aber die nach einer Sanktion verbleibende Leistung sei eben nicht gesetzlich berechnet oder auch nur in Bedarfspositionen festgelegt. Sie sei vielmehr willkürlich bestimmt. Nach Sanktionen bleibe ein Bedürftiger aber gleich bedürftig – die Gründe für die Bedürftigkeit dürften hier keine Rolle spielen. Damit fehle der Zusammenhang zwischen der restlichen Leistung und dem gegenwärtigen Bedarf der Hilfebedürftigen. Dies stelle einen mangelhaften gesetzgeberischen Ausgestaltungsakt dar.
Zwar sei bei Sanktionen ab 40 % gemäß § 31 Abs. 3 S. 1 SGB II die Gewährung von Sach-leistungen und geldwerten Leistungen als Kompensationsmöglichkeit vorgesehen, jedoch werde eine Kompensation nur bis zu der Grenze von 196,- € bei einer 100 %-igen Sanktion gewährt. Dies entspräche gerade einmal 50 % des Regelbedarfs. Eine Sachleistungsvergabe könne damit höchstens zur relativen Abmilderung der (von Grund auf verfassungswidrigen) Folgen einer Leistungskürzung führen, den Verfassungsverstoß selbst jedoch nicht beseitigen.
Darüber hinaus sei die Gewährleistung von Sachleistungen von der Antragstellung durch die Betroffenen abhängig. Es bedürfe eines aktiven Verhaltens der Bedürftigen als Zwischenschritt, um überhaupt eine Kompensationsmöglichkeit zu erreichen.
Dabei entspräche es aber gerade nicht dem vom Bundesverfassungsgericht bestimmten Wesen des Existenzminimums, es als Selbsthilfeobliegenheit auszugestalten. Habe die Betroffene einen Antrag gestellt, läge selbst dann die Entscheidung über die Bewilligung nach § 31a Abs. 1 S. 1 SGB II noch im Ermessen der Verwaltungsbehörde. Demgegenüber verlangt das Bundesverfassungsgericht eine Festsetzung der Bedarfshöhe durch ein Parlamentsgesetz.
Es war eine sozialpolitische Entscheidung des Gesetzgebers, die Regelungen am Prinzip „Fördern und Fordern“ auszurichten. Verfassungsrechtlich sei dieses Prinzip aber nicht geboten, so Gotha. Es fände seinen Niederschlag lediglich in einfachgesetzlichen Regelungen. Solche müssten im Kollisionsfall mit verfassungsrechtlichen Vorgaben zurückstehen. Das gälte in besonderem Maße bei einer Kollision mit dem nicht beschränkbaren Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums. Das Bundesverfassungsgericht weise ausdrücklich darauf hin: „Die in Art. 1 Abs. 1 GG garantierte Menschenwürde ist migrationspolitisch nicht zu relativieren.“6 Genauso wenig sei, meint das Sozialgericht Gotha, die Menschenwürde „arbeitspolitisch oder fiskalpolitisch […] relativierbar.“ Teile der Literatur ziehen diese Parallele ebenso.7

Verstoß gegen Art. 12 I GG

Auch Art. 12 I GG sieht das Gericht als verletzt an, und zwar in der Form der negativen Berufsfreiheit. Zum einen wird den Sanktionsnormen eine Drohwirkung attestiert, die die Leistungsempfänger einem faktischen Zwang aussetze, jede im Sinne des Gesetzes „zumutbare“ Arbeit aufzunehmen, um den Sanktionen zu entgehen. Hierzu heißt es im Gesetzesentwurf: „Grundsätzlich ist dem Erwebsfähigen jede Erwerbstätigkeit zumutbar, weil er verpflichtet ist, die Belastung der Allgemeinheit durch ihre Hilfebedürftigkeit zu minimieren.“8 Darunter fallen Erwerbstätigkeiten mit geringerem Ansehen und/oder schlechteren Arbeitsbedingungen. Dadurch würde die freie Berufswahl in nicht hinnehmbarer Weise beeinträchtigt, so die Gothaer Richter. Zum anderen wird von ihnen bezweifelt, dass eine Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt auf diese Weise überhaupt erreicht werden kann.
Die Drohwirkung, die eine Sanktionierungsmöglichkeit nach §§ 31 ff. SGB II entfaltet, beeinträchtige den freien und selbstbestimmten Entscheidungsprozess der Berufsfindung. Der Leistungsempfängerin werde eine „imperative Verpflichtung“9 aufgebürdet, jede i. S. des Gesetzes zumutbare Arbeit aufzunehmen, wobei die individuelle Vorstellung von akzeptabler Arbeit keine ausreichende Berücksichtigung finde.
Ziel der verhängten Sanktion sei die Heranführung des Leistungsempfängers an den Arbeitsmarkt. Hierfür seien die Sanktionsnormen schon nicht geeignet, denn sie erwiesen sich als zusätzliches Hemmnis zur Wiedereingliederung in das Arbeitsleben.10
Die unverhältnismäßigen Folgen von Sanktionierungen bei den Erwerbsfähigen seien Unterversorgung, soziale Isolation, Schwarzarbeit, Depressionen, Obdachlosigkeit, Verschuldung, Betteln, Flaschensammeln und allgemeine Stigmatisierung.11

Verstoß gegen Art. 2 II 1 GG

Das Gericht stellt auch einen Verstoß gegen Art. 2 II 1 GG fest. Denn 100%-Sanktionen ohne Sachleistungskompensation könnten dazu führen, dass Beitragserstattungen für den Kranken- und Pflegeversicherungsschutz entfallen. Würden die Beiträge über zwei Monate nicht bezahlt, bestehe nur noch ein Anspruch auf die „Notversorgung“ gem. § 16 Abs. 3a S. 2 HS 1 SGB V und eine ärztliche Versorgung könne im Einzelfall nicht mehr gewährleistet sein. Darüber hinaus hätten Sanktionen oft mangelhafte Versorgung mit Lebensmitteln und die Gefährdung durch Obdachlosigkeit, soziale Isolation und ungesunde Ernährung zur Folge. Dies alles stelle eine völlig unangemessene Gefährdung des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit dar, da eine Pflichtverletzung nach § 31 SGB II, anders als bei Verstößen gegen Normen aus dem StGB, kein Eigen-und Fremdgefährdungspotential habe.12

Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot, Art. 103 II GG

Außerdem genügten die Sanktionsregelungen nicht den Bestimmtheitsanforderungen: eine dauerhafte Nichtvornahme der Mitwirkung, d. h. ein und dasselbe Verhalten einer Person (z. B. anhaltende Unerreichbarkeit oder Arbeitsverweigerung) könne als beliebig viele „Pflichtverletzungen“ im Sinne des § 31 SGB II zählen und damit sanktionsauslösend sein. Die konkreten Verhaltensanforderungen ergäben sich nicht aus dem Gesetz selbst. So liege ein sanktionsbewehrtes Unterlassen nicht etwa objektiv zu einem gesetzlich bestimmten Pflichterfüllungszeitpunkt vor. Welche Pflicht konkret besteht und in welchem Maße eine Sanktionierung erfolgt, hänge vielmehr einzig und allein von der Art und der Anzahl der Aufforderungen ab, die die jeweilige persönliche Sachbearbeiterin an die Bedürftige richte und sei damit rein subjektiv determiniert. Doch „gerade bei den Sanktionsnormen der §§ 31 ff. SGB II, die ein erhebliches Drohpotenzial entfalten und insoweit Strafcharakter haben“ müssten „die Anforderungen an die Bestimmtheit besonders hoch sein.“13

Eine verfassungskonforme Auslegung der angegriffenen Normen sei nicht möglich, da diese, anders als in § 1 a AsylbLG, keine Absenkung der Leistung auf das „nach den Umständen unabweisbar Gebotene“ vorsehen.
Hinzu komme, dass hinsichtlich der Verhängung einer Sanktion kein Ermessen vorgesehen ist, zum Beispiel durch eine Härtefallklausel oder Einzelfallprüfung.

Was ist zu erwarten?

Am ehesten wird das BVerfG wohl einen Verstoß gegen das Grundrecht auf das soziokulturelle Existenzminimum feststellen, da die Parallele zur Rechtsprechung zum AsylbLG auffällig ist. Insofern würde es auf einen Verstoß der Artikel 12 I und 2 I GG nicht mehr ankommen.
Womit man auch bei einer Entscheidung, die zur Verfassungswidrigkeit der Sanktionsnormen gelangt, rechnen muss, ist, dass dem Gesetzgeber lediglich eine „verfassungskonforme Ausgestaltung“, eine Umstrukturierung der Regelungen abverlangt wird. Vielleicht würden derartige Neuregelungen eine Abschwächung der Grundrechtsverletzungen bedeuten, vielleicht aber auch nicht. Denn konkrete Vorgaben an den Gesetzgeber darf das BVerfG schon allein aufgrund der Gewaltenteilung nicht geben.

Schon nach dem Urteil des BVerfG vom 09.02.2010 gab es in der Literatur Stimmen, die in Bestandteilen dieser Entscheidung eine Überschreitung der „funktionalen Grenzen“14 des Bundesverfassungsgerichts gegenüber dem Gesetzgeber sahen. Jedoch musste der Gesetzgeber gleichwohl die Regelungen umgestalten.

Wünschenswert wäre es auch hier, dass die Regelungen gänzlich neu gestaltet werden müssten und der Sanktionsbaustein innerhalb des SGB II aus dem Recht für erwerbsfähige Leistungsbezieher herausgebrochen würde, weil er auf falschen Prämissen beruht.
Unsere Kritik wird auch bei einer obigen Umstrukturierung oder Umgehung durch den Gesetzgeber unter Beibehaltung des Grundprinzips bestehen bleiben. Sie setzt an der Philosophie des „Förderns und Forderns“ an und bezweifelt deren Geeignetheit zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit. Wir teilen die Einschätzung des Sozialgerichts Gotha, dass es keine tragfähigen Beweise für eine positive Wirkung von Sanktionen auf die Eingliederung Arbeitsloser ins Arbeitsleben gibt. Stattdessen stehen Sanktionen der nachhaltigen Integration sogar eher entgegen, anstatt sie zu fördern.15
Die angegriffenen Sanktionsregelungen verfolgen einen „workfare-Ansatz“ anstatt eines „welfare-Ansatzes“, da Leistungen von Kooperationswilligkeit abhängig gemacht werden.16 Gegenwärtig ist – wie auch immer die Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt sein mögen – die Gewährleistung des soziokulturellen Existenzminimums gesellschaftspolitisch abhängig von Befolgen und Dulden von Maßnahmen und Anordnungen. Doch die auf der Menschenwürde beruhende Sozialhilfe darf nicht abhängig sein von Gegenleistungen, sondern verfolgt einen „welfare-Ansatz“.17 Hier ist ein Widerspruch festzustellen zwischen der Ethik des Sozialhilferechts und der praktizierten Sozialpolitik des Gesetzgebers in Form der Regelungen des SGB II. In diesem Kontext bedeutet das, dass Leistungsbezieher nach dem SGB II, anders als solche des SGB XII, zur Sicherung ihres Existenzminimums Gegenleistungen erbringen müssen. So könnte § 1 I SGB II mit seinem Bekenntnis zur Menschenwürde eigentlich als eine proklamatische Abkehr vom sogenannten „aktivierenden Sozialstaat“ gelesen werden.18 Die eigentlichen Leistungen nach dem SGB II stehen dem Leistungsberechtigten aber erst am Ende der Rangfolge „Eigenverantwortung, Eingliederungsleistungen, Sicherung“19 zu. Diese Abstufung impliziert, dass eine Integration möglich wäre.20 Diese Ansicht steht aber gegensätzlich zu realen Arbeitsmarktverhältnissen.21 Auch Stimmen in der Literatur betonen, dass, belegt durch wissenschaftliche Untersuchungen, durch Sanktionen keine Integration in den Arbeitsmarkt festzustellen sei.22
Die Schuld der Arbeitslosigkeit wird den Arbeitslosen selbst gegeben – dabei wird übersehen, dass die Integration aller aufgrund fehlender Arbeitsmöglichkeiten gar nicht gelingen kann. Hier gibt es eine „offensichtliche Diskrepanz zwischen der programmatischen Aussage [des Gesetzes] und der Realität“23. Nach einer Statistik der Bundesagentur für Arbeit aus dem März 2014 zu „Leistungsberechtigten Personen in der Grundsicherung und Arbeitslose nach Rechtskreisen“ sind fast 50 % der erwerbsfähigen und nach dem SGB II leistungsberechtigten Arbeitslosen langzeitarbeitslos.24 Auch der DGB statiert, dass die Arbeitsmarktintegration von Langzeitarbeitslosen weiter abgenommen habe.25 Eine „Aktivierung“ dieser Erwerbsfähigen scheint folglich nicht eingetreten.
Die in Frage stehenden Normen des SGB II stigmatisieren, benachteiligen und diskriminieren systematisch – in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise – arbeitslos gewordene Menschen (hier besonders als Frauen Gelesene, Ältere und Jugendliche). Die Schuld und die Verantwortung für eine Arbeitsmarktpolitik, die, dem Kapitalismus sei Dank, durch prekäre Arbeitsverhältnisse (Zeitarbeit, Leiharbeit, „Mini-Jobs“) und ein spärliches Jobangebot geprägt ist, wird den Leistungsbedürftigen selbst gegeben. Diese Ausformung neoliberaler Gesetzgebung stellt Menschen vor die „Entscheidung“, eine „zumutbare“ Arbeit anzunehmen (über deren Wahl sie nicht selbst entscheiden können) oder eben unter dem Existenzminimum zu leben. Dies geschieht unter dem ethischen Argument „es der Allgemeinheit zu schulden“, arbeiten gehen zu müssen. Das Beschwören einer (nicht zu erfüllenden) moralischen Bringschuld der Leistungsbedürftigen gegenüber der Gesellschaft ist aber keine Lösung für Arbeitslosigkeit, Perspektivlosigkeit und Armut. Deswegen ist der gegenwärtige gesetzliche Zustand nicht hinnehmbar.
Wir begrüßen den Gothaer Vorlagebeschluss und schließen uns seiner radikalen Kritik an dem Sanktionsnormenkomplex an.

  1. http://www.sggth.thueringen.de/webthfj/webthfj.nsf/0AD60FCE578A520AC1257E5A00360E9A/$File/Vorlagebeschluss%20S%20%2015%20AS%205157%2014.pdf?OpenElement [zurück]
  2. https://sozialgerichtsbarkeit.de/sgb/esgb/show.php?modul=esgb&id=180102 [zurück]
  3. https://www.bundestag.de/blob/375514/55e99144060489dd14ce74c37854f505/stellungnahmen-data.pdf [zurück]
  4. BVerfGE 125, 175, Rn. 219 [zurück]
  5. BVerfGE 125, 175 [zurück]
  6. BVerfG, 1 BvL 10/10 vom 18.7.2012, Rn. 121 [zurück]
  7. Eicher/Stölting, § 1 Rn. 13, 2013 [zurück]
  8. http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/15/015/1501516.pdf, S. 53 [zurück]
  9. http://www.sggth.thueringen.de/webthfj/webthfj.nsf/0AD60FCE578A520AC1257E5A00360E9A/$File/Vorlagebeschluss%20S%20%2015%20AS%205157%2014.pdf?OpenElement, S. 36 [zurück]
  10. http://www.sggth.thueringen.de/webthfj/webthfj.nsf/0AD60FCE578A520AC1257E5A00360E9A/$File/Vorlagebeschluss%20S%20%2015%20AS%205157%2014.pdf?OpenElement, S. 36 [zurück]
  11. http://www.sggth.thueringen.de/webthfj/webthfj.nsf/0AD60FCE578A520AC1257E5A00360E9A/$File/Vorlagebeschluss%20S%20%2015%20AS%205157%2014.pdf?OpenElement, S. 38 ff [zurück]
  12. http://www.sggth.thueringen.de/webthfj/webthfj.nsf/0AD60FCE578A520AC1257E5A00360E9A/$File/Vorlagebeschluss%20S%20%2015%20AS%205157%2014.pdf?OpenElement, S. 43 [zurück]
  13. http://www.sggth.thueringen.de/webthfj/webthfj.nsf/0AD60FCE578A520AC1257E5A00360E9A/$File/Vorlagebeschluss%20S%20%2015%20AS%205157%2014.pdf?OpenElement, S.38 [zurück]
  14. von Münch/Kunig, Art. 1 Rn. 36 [zurück]
  15. http://doku.iab.de/kurzber/2010/kb1010.pdf, S. 7; SGB II Münder/Berlit, § 31a Rn. 7 [zurück]
  16. SGB XII Münder/Münder, Einleitung Rn. 21 [zurück]
  17. SGB XII Münder/Münder, Einleitung Rn. 21 [zurück]
  18. Eicher/Stölting, § 1 Rn. 6, 10 [zurück]
  19. Zitiert nach: SGB II Münder/Münder, § 1 Rn. 9 [zurück]
  20. SGB II Münder/Münder, § 1 Rn. 9 [zurück]
  21. SGB II, Münder/Münder, § 1 Rn. 9 [zurück]
  22. Eicher/Stölting, § 1 Rn. 6, 2013 [zurück]
  23. SGB II Münder/Münder, §1 Rn. 9 [zurück]
  24. http://statistik.arbeitsagentur.de/Statischer-Content/Grusi-Schaubild.pdf, (16.04.2014) [zurück]
  25. https://www.bundestag.de/blob/375514/55e99144060489dd14ce74c37854f505/stellungnahmen-data.pdf [zurück]